Perú - reporte PNUD Cifras para la descentralización

Cifras para la Descentralización (Perú) es un documento que sistematiza y ordena información social, económica y ambiental a nivel departamental útil para la formulación de los Planes de Desarrollo Concertados, los Presupuestos Participativos y los Proyectos de Inversión Pública.


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Cifras para la descentralización, Archivo PDF, 335 páginas. 6604KB
Versión Temática
Cuadernos PNUD, Serie Desarrollo Humano Nº13, Lima , Perú, abril 2008.

Ver también: Plan, Presupuesto y Proyecto: Un aporte para la gestión regional y local. PNUD Perú. Archivo formato PDF.

Enlace: PNUD Perú

Secretaría de Descentralización, Gobierno de Perú. Presentación del reporte PNUD.



Perú Cifras para la descentralización

SECCIÓN A 'Una manera de leer las cifras'

Punto 2. La producción en distintas versiones (páginas 17 a 29)

La economía peruana tiene dos noticias impactantes en los últimos años. Un crecimiento explosivo, fundamentalmente asentado en el precio de los minerales exportados, pero también con componentes de algunas otras exportaciones, inserto en un alza de la demanda internacional – China e India incluidos, además de los países ya industrializados - que impacta positivamente a América Latina. Recientemente, este crecimiento se asocia también a la demanda interna, especialmente, al crecimiento del crédito para consumo y de carácter empresarial. Y en segundo lugar, el hecho que esta expansión económica no tiene reflejos evidentes en la mejora de los indicadores sociales, y más específicamente, en las mediciones oficiales del ingreso a través de las encuestas de hogares.

La deuda con el desarrollo humano

La disminución del ritmo de crecimiento de la población, hace que el PIB per cápita nacional, tenga un aumento tendencial de ambas fuentes: mayor producto y menor crecimiento poblacional, de manera que en apariencia la situación nacional es parecida a la de mediados de los setenta, donde hay una cúspide que proviene del impulso posterior a la Segunda Guerra Mundial.

Esta visión, sin embargo, es engañosa, debido principalmente a cambios intensos en la distribución del ingreso. Los peruanos de mediados de esta década no están en similar situación que los de mediados de los setenta del siglo pasado en que su ingreso era muy significativamente mayor. El ajuste de la economía de las familias peruanas - que ya se había iniciado con las medidas antiinflacionarias de la segunda mitad de los setenta, pero se torna drástico con los shocks de 1988 y 1990 - descrito por la evolución de los sueldos y salarios, hace notable esta situación.
Antes de mediados de los 70 las remuneraciones crecían con el producto, después de los 80, pero sobre todo de los 90, ya no es así. Ergo, el crecimiento no genera bienestar social, o lo hace en dosis recatadas, sin equivalencias con la expansión de las utilidades del capital. Parece claro que la economía no dispone o ha debilitado sus mecanismos redistributivos, e inclusive, lo que es más preocupante, los de acumulación interna. Las cifras vistas con el lente de las realidades

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departamentales deben reflejar esta hipótesis básica: el problema no es solamente que el producto no está asociado a la distribución, sino también que la acumulación interna de capitales es muy débil o negativa(6).

Desigualdad en la producción: Un débil gigante entre pequeños con expectativas

La diversidad productiva del país es una parte esencial de la explicación del avance desigual de la economía de sus departamentos, y posiblemente, la evidencia mayor de la huella del descentralismo, como se pasará a ver en el cuadro que desagrega la producción nacional del 2005 en los

6 Es casi inmediato mencionar que el ajuste y la liberalización han tenido efectos adversos a los sueldos y salarios, partiendo de las curvas de PIB per cápita y de las de sueldos y salarios. Para probar que no hay acumulación, en cambio, las cifras son indirectas. Las Memorias del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), muestran una aceleración exponencial de los saldos negativos de la renta de factores desde el 2003, que siempre fueron adversos, pero cuya salida se ha más que quintuplicado solamente en la comparación del año 2006 con el 2002 (-7,649 versus -1,457 millones de dólares). El saldo negativo privado pasa, para el mismo lapso, de – 746 a -6,902 millones de dólares, es decir, se hace casi diez veces más negativo.
Puede aducirse la poca rigurosidad de una serie en dólares corrientes, dadas las variaciones del tipo de cambio, pero esa debilidad es similar para el sector público que para el privado, cuyos comportamientos son muy diferentes. Así, para el periodo del que se dispone estadísticas, entre 1985 y el 2006, el saldo negativo público pasa de -757 a -746, siendo su valor negativo mínimo -442 millones de dólares en 1998 y máximo -1,451 en 1994. Para el sector privado los mismos valoresson de -217 a – 6,902, con un valor negativo mínimo de -6 millones de dólares en 1992 y máximo, el reciente, de -6,902 en el 2006.
Desde el 2001, sin embargo, el BCRP no distingue las remesas de utilidades de lo que eran ganancias no distribuidas o capitalizadas en el año. Una reconstrucción de cifras para años comunes de la Memoria 2001 y la del 2000, permite intuir que la mayor parte de salidas de capital, inclusive considerando la deuda pública y privada son utilidades empresariales, lo cual no había sucedido nunca en la estadística de estas variables. Las cifras impresionantes de inversiones, deberían contrastarse con éstas, y también con los valores de los impuestos, para notar el rápido retorno y la amplitud de las ganancias hacia el exterior en el mediano y largo plazo.

Gráfico 2.1
Tendencia de las curvas del PIB per cápita, sueldos y salarios promedios.
1957 - 2006
( Índice: 1957 = 100 )

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CIFRAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN - Versión Temática 19

departamentos y sus principales sectores - a la medida que lo permite la estadística nacional (7)- asignando al total nacional el valor de 100.00. En cierta forma, con tal cuadro, estamos ante un mapa de los volúmenes productivos nacionales.

Esta desagregación tiene sus dificultades inevitables. El extenso rubro de “comercio y servicios” asume la agregación en un solo grupo, de dos tercios de la producción, y alrededor de la mitad del empleo nacional, a sabiendas que se acumularían en esa categoría actividades tan dispares como la banca, el comercio ambulatorio y el gobierno, entre otras, con muy diferentes efectos (generalmente inversos) en el empleo y en el producto. Debe tenerse también la precaución de recordar que la manufactura es igualmente dispar debido a la importancia que pueda tener en
cada caso, la producción artesanal y la fabril. Igualmente, la construcción es también heterogénea, pues incluye actividades de diferente densidad de capital, como es en un caso la construcción de carreteras, y en otro, la edificación de viviendas, incluyendo el mundo de la construcción no empresarial.
Pero a la vez, se tendrá claro el mapa de la heterogeneidad productiva. Casi dos tercios de la producción nacional es del sector terciario, y un tercio de los servicios y comercio que entran a la cuenta nacional está “residiendo” en Lima y Callao, seguramente concentrando en mayor grado la parte moderna del sector. A su vez, contando todos los sectores, el 46 por ciento de la producción nacional está en Lima y Callao. El abrumador peso del departamento que contiene a la capital, se reproduce en todos los sectores, con excepción de la minería (donde es cuarto) y de la agricultura (que contiene al sector pecuario), donde es el segundo puesto, por la alta incidencia de la producción de pollos.
Esta alta presencia productiva, tiene su correlato en la elevada cantidad de población. Como se puede ver, en términos per cápita, Lima no está muy lejos del promedio nacional y en la relación entre producto/población o producto/ocupado, puede ser superada por varios departamentos.
Más aún, la dinámica del crecimiento parece que postergaría sucesivamente a Lima, por las vías de la re-primarización productiva, acentuada por el auge minero de los últimos años, y en menor grado, por las exportaciones de origen agrícola, y la perspectiva forestal.
El proceso masivo de Lima ya no es el de la tugurización en el casco central, sino el de la pobreza extendida de sus cada vez más grandes cinturones marginales. Este empobrecimiento refleja, más que en ningún otro departamento, las consecuencias de la contracción salarial – y en general de la contracción de la demanda – como alternativa a la crisis hiperinflacionaria, así como las posteriores políticas de limitación a la negociación de salarios. El rol de locomotora y centro de atracción de la mano de obra en condiciones cuya retribución genere ascenso social, que tuvo la capital, es cada vez más limitado, según lo muestra su actual realidad(8).

7 El INEI no produjo estadísticas sectoriales por departamento, desde el año 2001 hasta el segundo semestre del 2007. Por su parte CUANTO S.A. lo venía haciendo en base a la inclusión en los sectores respectivos de las inversiones importantes y al seguimiento de los ciclos sectoriales y departamentales. Esta última ha sido la información disponible para el caso. La agrupación sectorial que se muestra obedece a las necesidades de la estimación que considera al sector terciario – comercio y servicios en su conjunto – como sector residual.

8 Las cifras de pobreza, ocultan de manera inútil y hasta contraproducente esta situación. Para el año 2006 – para el que cuentan las últimas cifras nuevamente revisadas y discutidas del INEI sobre este tema, las cuales muestran un descenso generalizado en los tres últimos años – la pobreza total de Lima Metropolitana era de 24.2 por ciento y la pobreza extrema apenas 0.9, versus 44.5 por ciento y 16.1 por ciento, para el conjunto del país. Este tipo de apreciaciones ha motivado la debilidad de las políticas sociales para la capital y en general para las áreas urbanas, en donde la pobreza es particularmente violenta y delictiva. Además, hay que hacer varias observaciones puntuales a la medición vigente, a falta de un desarrollo más exhaustivo del tema. i) La pobreza de las áreas rurales, la de pueblos intermedios y la de la capital no son comparables, salvo mucho mejores estimaciones que las usadas en nuestro caso; en realidad se trata de patrones de necesidades y recursos sumamente diferentes; ii) es muy poco probable que convivan en Lima una pobreza total de 24.2 con una pobreza extrema de solamente 0.9 por ciento; iii) Parte de la explicación puede estar en los niveles de
la canasta per cápita mensual que utiliza el INEI, en general sumamente bajos, y al er ror de no hacer la medición para cada familia en particular sino para agregados poblacionales. La escasa diferencia entre las líneas de pobreza extrema nacional y de Lima (que deberían reflejar canastas alimentarias per cápita mensuales) puede ser la explicación de las extrañas cifras del punto ii).

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Nota: 1/ Para este cuadro se ha trabajado con el PIB corriente del 2005.
Fuente: Anuario Estadístico Perú en Números 2006. Instituto Cuánto S.A. Lima.
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú
Cuadro 2.1:
Producto interno bruto nacional por sector económico, según departamento. 2005 1/
Perú total = 100

Las siguientes “islas productivas” son la industria limeña (8.90% del total nacional, siendo toda la industria el 14.86%) y el comercio y servicios de Arequipa y de La Libertad (4.47% y 3.30% respectivamente). Luego vienen la construcción en Lima (2.74% de la producción nacional) y otra vez el comercio y los servicios, de Lambayeque, de Junín, Loreto e Ica (2.57%, 2.29%, 2.15% y 2.06% del producto nacional). Después no hay ninguna producción sectorial/ departamental que llegue al 2% del PIB total nacional.

La alicaída industria limeña (como se indicó, 8.90% del PIB nacional) supera en producción a toda la agricultura y ganadería nacional (5.89% del producto), lo cual puede dar idea de la escasez de recursos productivos en las provincias fuera de Lima.

CIFRAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN - Versión Temática 21

La minería (9.42%)9 que es ahora más importante que la agricultura, tiene sus baluartes en Ancash y Cajamarca (1.75% y 1.71%) – principalmente por Antamina y Yanacocha – superando a Pasco (0.91%) pero su peso importante está en las exportaciones, más que en la producción, y menos, el empleo. Sectorialmente, para el caso de la Agricultura, son departamentos destacados, además de Lima, La Libertad (que es el primero), Ancash, Arequipa, Ica , Cajamarca y Piura; en la Pesca, Ancash, y Piura; en la minería, los ya mencionados, Ancash, Cajamarca y Pasco, y además La Libertad, Arequipa, Moquegua y Cusco; en la Manufactura, Arequipa, La Libertad e Ica (por influencia del algodón, la lana, la textilería y las confecciones); en la Construcción, Arequipa, Ancash y Junín; y finalmente, en el sector terciario, de Comercio y Servicios, después de Lima, Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Junín, Loreto e Ica.

No puede dejarse de insistir en la desmesurada desigualdad productiva del país. Si se eliminan la fila de Lima y Callao y la columna de Comercio y Servicios, ninguna celda de departamento/sector productivo, alcanza al 2 por ciento del total del PIB, siendo lo más alto, la minería en Ancash y Cajamarca, por la providencialidad de los actuales precios minerales. Algunos departamentos – Amazonas, Lambayeque, San Martín, Tumbes – no tienen minería y nueve – no costeros - no tienen figur ación en la Pesca, siendo además la pesca en ríos, lagos y piscigranjas de poca significación.

Las distancias productivas con la capital son altas, y ha de llevar décadas la generación de alternativas regionales de la producción, con lo cual, lo probable es que la migración hacia Lima continúe, mientras a la vez disminuye en la capital el crecimiento natural. Ello continuará complicando la situación del mercado de trabajo capitalino, salvo que se refuerce el desarrollo de la industria, y la descentralización económica se haga intensa, ampliando además la red de comunicaciones como para facilitar la migración de Lima hacia el interior, o al menos, retener población en los departamentos.

La vocación productiva. El punto de partida de las políticas diferenciadas

El interés en establecer la vocación productiva – es decir, la tradición y tendencias sectoriales de la producción en los departamentos – es poder imaginar sus posibilidades futuras. Se sabe que Lima concentra producción y población, se debe apreciar las opciones de las pequeñas economías departamentales, la base económica a partir de la cual deben crecer, y que es además buena parte de la explicación de las características de su desarrollo.

Para definir la vocación productiva, se ha separado, en principio, el sector terciario. Una razón, es simplemente instrumental, propia de las dificultades estadísticas nacionales, ya descritas, que obligan a este agrupamiento. Pero la razón fundamental para no considerar al sector terciario como una “vocación”, es el hecho que el comercio y los servicios son actividades fundamentalmente de circulación o de apoyo a la actividad extractiva y sobre todo a la transformación.
Ciertamente, el sector terciario tiene relaciones sensibles de retroalimentación con la producción extractiva y manufacturera, especialmente por las demandas al sector moderno que se efectúan por parte de los servicios especializados o dirigidos al consumo de sectores medios y altos. Pero aún teniendo en cuenta esta consideración – para la producción, el sector moderno explica la mayor parte de los montos consignados – no puede descartarse el hecho que el sector de comercio y servicios no puede existir sin depender de la intensidad de la actividad extractiva y transformadora, excepto los casos de empleo superfluo, no productivo, que no son precisamente una “vocación” sino un resultado.

9 Hay que tomar con cuidado esta afirmación, que resulta a partir de utilizar la información en datos corrientes. La serie de datos constantes, hecha en base a la estructura productiva de 1994, mantiene a la agricultura con 8.39 puntos porcentuales del PIB por encima de la minería con 6.57 puntos porcentuales, pero es posible que tal situación haya cambiado, por el excepcional repunte de precios de los minerales.


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Nota: 1/ Para este cuadro se ha trabajado con el PIB corriente del 2005.
Fuente: Anuario Estadístico Perú en Números 2006. Instituto Cuánto S.A. Lima.
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú
Cuadro 2.2:
Vocación productiva por sector económico predominante, según departamento. 2005
Columna total = 100
de la descapitalización relativa10.


Los altos valores del Comercio y de los Servicios en la participación productiva, reflejan influencia decisiva del sector moderno y del sector gobierno, más que del sector informal. Esto explica por qué sus cifras son heterogéneas y difíciles de racionalizar, ya que tanto en los valores altos como en los más bajos hay departamentos de las diversas regiones, de diversos tamaños de población, con o sin manufactura – aunque se sabe que esta es, en algunos casos predominantemente fabril y en otros artesanal casi en su totalidad – y con mayor o menor participación agraria.

10 Con frecuencia se adjudica al sector informal – o a las microempresas – una exagerada contribución en el producto nacional, generalmente como resultado de la impresión que causa su alta participación en el empleo. El sector informal, sin embargo, cualquiera que sea la definición que se le imponga, no puede tener participaciones altas en el producto nacional, aunque las tenga en empleo, por su baja o nula y hasta adversa aportación de inversiones, valor agregado y productividad, para la gran mayoría de sus unidades.
Así, aunque en la actual situación de las cuentas nacionales es difícil de determinar con precisión el producto total de la amplia masa de sector informal urbano, éste no puede sobrepasar un quinto o un cuarto de la producción, dependiendo de la arbitrariedad de las definiciones. Para graficar esto, se puede tomar como ejemplo a la esfera agraria: allí el empleo es casi totalmente minifundario (el equivalente de los independientes y las microempresas), y ocupa un tercio – más de cuatro millones – de la población que trabaja en el país, pero no llega a aportar ni el 10 por ciento de las transacciones del sector. El sector “empresarial” del agro - importante en inversiones, valor agregado y productividad - casi no tiene impacto en el empleo, pero explica prácticamente la totalidad de las exportaciones.

CIFRAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN - Versión Temática 23

Lo único que resulta bastante claro es que hay menos sector terciario – menos comercio, menos finanzas, menos gobierno – en los departamentos mineros. Si se ordenan los departamentos en función al peso del comercio y los servicios, en la mitad más alta del ordenamiento departamental hay 8.75 veces menos participación de la minería (medida simplemente como la suma de los porcentajes de participación minera en cada departamento) que en la mitad inferior. Luego, si bien es posible que los efectos articuladores de la minería sean, en su actual estado de explotación
en nuestro país, de mayor efecto de lo que usualmente se les adjudica, no deja de ser cierto también que son insuficientes como para convertirse en un eje ordenador del funcionamiento económico.

Otro sector que esta clasificación de las vocaciones productivas no realza suficientemente, es el sector de la Construcción, curiosamente elevado en los departamentos en los cuales hay evidente atraso – Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Puno – debido precisamente a la debilidad de estas economías, en las cuales episódicas obras de infraestructura pueden elevar las participaciones “normales” – provenientes principalmente de las edificaciones urbanas – de este sector hasta alrededor del 10 al 15 por ciento del conjunto de la producción del departamento.
En la medida que el sector Pesca no tiene importancia departamental – sí puede tenerla en cambio en lo que respecta a los puertos y caletas – nos quedan, en esta clasificación, tres sectores estratégicos que comandan las vocaciones productivas: la agricultura, la manufactura, la minería, y sus combinaciones(11).

El Perú, para comenzar – descontados los casi dos tercios de producción adjudicados al sector terciario - tiene predominancia de la manufactura sobre la agricultura o la minería. No disponemos de información para saber cuánto de esta manufactura es simplemente artesanal, pero sí es apreciable que cuando hay –fuera de Lima – una proporción notable de manufactura en la producción departamental, usualmente se debe a la presencia de refinerías o ingenios, cuya incidencia productiva resulta ser elevada en el marco de las bajas producciones de los departamentos. Tales son los casos de las refinerías de minerales en Junín, Arequipa y Moquegua, de la refinación de petróleo (pero también los aserraderos) en Ucayali y los ingenios de azúcar en
La Libertad y Lambayeque.

Ahora bien, para la visión sectorial, los departamentos que apoyan su producción en la agricultura, son los de Amazonas, San Martín, Puno, Huánuco y Tumbes. También La Libertad y Junín, aunque en estos últimos casos, la estructura es más diversificada y son también importantes la minería y la industria. Nótese que la región selva tienen una mayor participación agropecuaria y de extracción vinculada (como la forestal o de recolección) – incluso Puno, Junín y La Libert ad tienen provincias
de selva – de manera que en esta región, esta actividad es el punto de partida, desde el cual deben desarrollar sus posibilidades productivas. El corolario interesante es que si la extracción vinculada a la tierra y la crianza, son indicadores de pobreza, la selva sería potencialmente más pobre que las demás regiones; hipótesis importante, que ya se debe perfilar. Si antes se abandonó a la sierra, ahora se viene haciendo lo mismo con la selva ultramontana, alejada del centro nacional. ¿Y la sierra?, ¿Sigue siendo considerada tradicionalmente como el área agrícola por excelencia? En los años recientes, la sierra es esencialmente minera. La producción de las minas, por la favorable coyuntura de cambio técnico – que hace rentables yacimientos que no tenían esa condición – y el incremento elevado de demanda y precios en los minerales, resulta protagónica en el marco del insuficiente desarrollo productivo de los departamentos de esta región natural.

11 En el caso excepcional de Huancavelica, el sector de mayor incidencia productiva es la Construcción. En el cuadro sobre las vocaciones productivas, se considera más de un sector, cuando tiene menos de dos puntos de diferencia del sector mayor.

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En Pasco y Madre de Dios, la producción minera supera el 50 por ciento de la producción departamental (62 y 56 por ciento, respectivamente, en el 2005), y en Cajamarca llega al 48 por ciento. Pero hay también dominancia de la minería en Ancash, Moquegua, Tacna, Huancavelica, Cusco y Apurímac. Inclusive, tiene también importancia, en La Libertad, Loreto, Junín y Arequipa.

En efecto, la minería es andina, y tiene un peso esencial en la producción serrana, desplazando como sector productivo, como ventas, al sector agropecuario. La propiedad de la mayor parte de minas, sin embargo, es de empresas extranjeras, y su contribución se reduce a sus aportes impositivos, que cuentan a su vez con contratos de estabilidad tributaria que tienen plazos semejantes a los previstos para la explotación. El aporte del sector en términos de empleo, si bien es posiblemente subestimado – el empleo directo es reducido y no llega al 1 por ciento de la
ocupación nacional – dada la intensidad de capital, tampoco tienen una significación alta, por el escaso valor agregado, aquí donde la industria de bienes intermedios y de capital es de poca significación.
Para mayor complicación, la explotación minera se halla en constante conflicto con la protección ambiental y con los intereses de las comunidades nativas e indígenas del país, por el uso y contaminación del agua, pero también de las tierras y la atmósfera, al grado que hay quienes objetan su viabilidad o la oponen a la del sector agrario, masivo en empleo y sobre todo en provisión de bienes básicos para la extensa y pobre población del interior.
Las posibilidades de progreso serranas, ya no se hallan solamente ligadas a las medidas que favorezcan el uso óptimo del agua, la generación de infraestructura en los andes y el progreso técnico del sector agropecuario. Corresponden también a la armonización de estas políticas con la explotación minera y a las propias condiciones de negociación de las concesiones, en lo que respecta a la propiedad y régimen tributario de las mismas, y a la administración del gasto social y de la inversión pública.

Para efectos de salir del subdesarrollo, es muy difícil que ello pueda lograrse, a partir de los sectores extractivos intensivos en capital – como la minería – o de sobrevivencia, como la explotación agraria minifundiaria. Las alternativas hacia adelante de estos sectores, son industriales, tanto en la gran industria de refinería como en la propia artesanía con capacidad de organizarse en consorcios
de exportación.

Las grandes preocupaciones, en términos de futuro, tendrían que concentrarse entonces en aquellos departamentos cuya producción industrial no es siquiera 3 por ciento de la producción del respectivo departamento. Tal es el caso de Huancavelica, Pasco, Ayacucho, Apurímac, Madre de Dios, Amazonas, San Martín y Huánuco. En estos departamentos, frecuentemente hay minas, pero ellas no tienen impacto suficiente en el progreso local. A la vez, su agricultura es más pobre, casi íntegramente de subsistencia y aislada del mercado, de manera que las posibilidades de desarrollo, a partir de la industria artesanal, son aún insuficientes, en espera de una mayor integración comercial.

La dinámica del crecimiento económico

La dinámica productiva previa de los departamentos, en el mediano plazo, determina el nivel actual de su producción per cápita, es lo que propone el gráfico que se presenta seguidamente. Dicha dinámica, se debe señalar, está medida para el periodo 1995-2005, un periodo medio, que incluye parte del alza posterior al ajuste (1993-1997), la depresión financiera internacional (1997- 2001) y el despegue posterior, liderado por el incremento de las exportaciones (2002-2005), que
se ha ido acentuando hasta la actualidad. Se trata de once años, para los que se espera el comportamiento “promedio” de las economías locales, en función de sus propias estructuras productivas.

CIFRAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN - Versión Temática 25

Gráfico 2.2
Distribución de los departamentos por PIB per cápita y su tasa de crecimiento
(tasa de crecimiento 1995 - 2005 y PIB per cápita 2005 a nuevos soles 1994)

Nota: Los colores aluden a la principal actividad que se desarrolla en cada departamento, según el cuadro 2.3 del documento, sin incluir el sector Comercio y Servicios. Los
departamentos de color verde son agrícolas; negro, mineros; marrón, manufactureros; azul, construcción; rojo, agricultura/manufactura y naranja, agricultura/minería.






El ritmo de crecimiento para este periodo se contrasta con el nivel per cápita del PIB 2005. Los valores de estas medianas son significativamente bajos respecto de su actual nivel. Para el caso del crecimiento, apenas 1.1 por ciento, es decir, para más de la mitad de los departamentos el crecimiento económico es menor al demográfico, con lo que puede explicarse en buena parte la actual persistencia de la pobreza. En cuanto a la mediana departamental del PIB per capita, expresada en nuevos soles del 1994 es difícil de apreciar sus niveles del 2005, alrededor de los
1,200 dólares actuales. Es decir, que la mitad de departamentos se situaría en niveles de PIB per cápita cercanos a los países más atrasados del continente africano, mientras que la otra mitad nos lleva hacia niveles internacionales medios.
Para fines de la observación, se ha tomado las medianas de la variable tasa de crecimiento 1995-2005 – en el eje “X” como explicativa y el nivel per cápita 2005 en el eje “Y” como variable explicada. Luego, quedan hacia la derecha y arriba, en el primer cuadrante, las economías de mayor crecimiento y nivel, mientras en el opuesto, en el tercer cuadrante los casos de menor nivel y dinámica. Las otras dos variantes, mayor nivel y menos crecimiento, en el segundo cuadrante, y menor nivel, pero mayor crecimiento, cuarto cuadrante, completan esta lectura. Hay que explicar que esta clasificación no deja de ser coyuntural. El más alto valor, en términos de
la tasa promedio 1995-2005 de crecimiento del PIB per cápita, es el de Cajamarca, como evidente resultado de la explotación minera del oro en Yanacocha, que la distancia notoriamente del resto de departamentos, sin que por ello se afecten mayormente sus tasas de pobreza y sus déficit en

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infraestructura y niveles de vida de la población. También es alto el crecimiento medio de Amazonas, pero en este caso, la explicación estaría en el brusco salto del producto entre 1995 y 1996, que parece ser más bien un “ajuste” estadístico en el sector agrario que un fenómeno real.

Otros valores elevados se aprecian en Moquegua – minera y de poca población – así como en Arequipa, Lima y Callao, Ica, Tacna y Pasco. Excepto el caso de Lima que concentra producción y población, en el resto de departamentos, la influencia de las minas es palmaria. En lo siguiente, el sector minero estará distorsionando un análisis en función de las mayorías: Eleva el producto, pero no tienen un suficiente poder de arrastre sobre el conjunto de la economía local y el bienestar de la población.

¿Cuáles son, en abstracto, las economías departamentales de mejor performance? En el primer cuadrante, se ubican Arequipa, Lima y Callao, Ica, La Libertad y Ancash. Todos estos departamentos tienen ciudades y acceso costero, y una tradición histórica de progreso relativo. El último departamento, Ancash, es serrano pero está favorecido por la presencia minera, en especial de la mina Antamina – la tercera mina más grande del mundo, y la primera en la explotación combinada de cobre y zinc, además de su importante producción de molibdeno, del cual actualmente se exportan alrededor de 600 millones de dólares anuales – que ha transformado la economía
departamental. Los otros cuatro departamentos tienen valles costeros, puertos, minas, acceso a la carretera Panamericana (lo cual significa un acceso a la vía más importante, con altos efectos favorables para su comercio).

En el extremo contrario, el de poco crecimiento medio en el periodo 1995-2005 y menor PIB per cápita, se encuentran Apurímac, Huancavelica y Ayacucho, y con menos gravedad, Tumbes y Piura. Pueden sumarse al grupo, los departamentos que adolecen de nivel bajo de la producción per cápita, como Cusco, Puno, Ucayali y Huánuco, o de escasa velocidad de crecimiento en el periodo, como Junín, Loreto, Tacna, Madre de Dios y Pasco. En general, el dato importante, a pesar del repunte reciente liderado por la exportación de minerales, es que la mayor parte de departamentos crecen lentamente – incluso sin superar al crecimiento demográfico - al interior de
un escenario de bajo nivel productivo, o alternativamente, de valores del producto elevados por la actividad minera.

El producto por ocupado: ¿Cómo aumentar la productividad?

Un indicador adicional de la esfera productiva es el del producto por ocupado, a veces citado equívocamente como indicador de productividad, puesto que en realidad involucra a la productividad multifactorial y es una ratio de dos valores con comportamientos parcialmente relacionados. Sin embargo, no deja de tener utilidad como muestra de la heterogeneidad productiva. Es un indicador más puntual, en la medida que incluye a los trabajadores activos, ignorando las diferencias de estructura demográfica y la intensidad de la participación en la actividad
económica y el desempleo. Dadas las diferencias de la producción, su lectura más adecuada es al interior de las respectivas ramas de actividad, de cuya distribución depende el valor departamental.
En el cuadro 2.3, que se adjunta, se tiene el producto por trabajador en forma de índice, donde el valor 100 corresponde al promedio nacional.
Como era de esperar, la presencia de la minería es excepcional en términos de valores de producción por trabajador. Los valores pueden ser tan altos como 78 veces el promedio nacional (Ancash por Antamina), ó 58 veces (Cusco por el gas de Camisea), ó 53 (Cajamarca por Yanacocha), ó 43 veces (Moquegua por Southern). Estos emporios son de propiedad concedida por el Estado en explotación y están altamente capitalizados; no son demandantes masivos de mano de obra, lo cual explica los valores elevados de esta ratio. Solamente en el caso de Ayacucho (la mina Canaria, pequeña y de baja actividad) o la minería informal de oro en Puno o Ica, el sector tiene cifras bajas

CIFRAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN - Versión Temática 27

de producción/ocupado. En general, se trata de un sector de elevada producción y con mercados seguros, si bien se discute seriamente su grado de colaboración con el conjunto de la economía.

El extremo opuesto, de menor valor, es el del sector agropecuario (que se mide conjuntamente con la pesca, pero tiene dimensiones dominantes en el resultado). En Cajamarca y Cusco, para tener una idea, el producto por ocupado de la minería es 500 veces mayor que en la agricultura, debido a las siderales diferencias en la capitalización, tecnología y precios. Si no fuera por la condición extranjera de la propiedad - que se justifica en la ausencia de capitales, pero podría ampliar sus
beneficios con contratos de riesgos conjuntos y beneficios mutuos – y por el aporte fiscal, todavía insuficiente en comparación con las utilidades, se diría que esta enorme diferencia es un argumento definitivo, cuando se plantea el dilema entre la agricultura y la minería.

Fuente: Anuario Estadístico Perú en Números 2006. Instituto Cuánto S.A. Lima.
Encuesta Nacional de Hogares 2005. INEI. Lima
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú
Cuadro 2.3:
Razón producto / ocupado por sector económico, según deparatamento. 2005
(Perú total = 100%)



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La cifra agropecuaria de mayor producto/ocupado está en Ica y en Arequipa, seguida de la Libertad y Lima y Callao, Moquegua y Tacna. Los valores están entre 31 y 58 por ciento del promedio nacional (de todos los sectores productivos), pero pueden ser hasta 10 ó 15 veces el producto por ocupado de Apurímac o Ayacucho, que casi no tienen producción registrada y se limitan mayormente al autoconsumo.

La manufactura, la construcción, el comercio y los servicios son más productivos que el promedio nacional. Para el primer caso, la predominancia de la artesanía – la débil capitalización – hace que las ratios desciendan en algunos departamentos hasta muy debajo del promedio nacional (100) o del promedio del sector (155). Tales son los casos de Huancavelica (8), Ayacucho (9), Pasco (15), Apurímac (16), Puno (17) o Amazonas (18), Tumbes (21) y San Martín (24). Este indicador, el de la debilidad de la manufactura, es posiblemente uno de los más acertados como indicador de la
capacidad para el desarrollo y de la situación de pobreza productiva. Valores extremos altos, pueden darse por influencia de las refinerías mineras, como en Moquegua y Arequipa, pero también por la asociación de la industria a productos agrarios transformables, como en Ica. Lima y Callao, tiene un producto por ocupado que es el doble del promedio nacional pero apenas un 30 por ciento más que el promedio industrial, debido a la crisis industrial de los noventa y la reducción de la escala industrial, principalmente.

En el caso de la construcción, hay una mayor homogeneidad. La estadística introduce aquí la producción eléctrica, lo que hace aparecer un valor anómalo y alto en Huancavelica. Algunas obras públicas elevan también la performance de departamentos pobres como Amazonas, Apurimac, Ayacucho, Madre de Dios, Pasco y Ucayali. En general, sin embargo, es un sector homogéneo.

El más homogéneo de todos, es el sector de comercio y servicios, además de ser el más extendido en producción y en empleo. No por ello deja de incluir subsectores muy diferentes como el de Electricidad, Gas y Agua (a los que INEI entiende como comercializadores), el gobierno, las finanzas, el comercio al por mayor y al por menor y la gran mayoría informal urbana concentrada en los servicios personales y en el comercio callejero. Es esta composición, entre lo moderno y lo tradicional,
pero también la carga poblacional, la que determinan las diferencias del índice. Es bajo para Apurímac, Madre de Dios, Tumbes, Piura, Puno y Ucayali; y es elevado en Moquegua (servicios portuarios y población poco numerosa), así como en Arequipa, Lima y Callao, Loreto, Ica, Huánuco y Amazonas (este último, en mayor medida por ser poco poblado).

Aumentar el conjunto de la productividad, puede darse por la vía de la capitalización, de la especialización de la mano de obra, del progreso de los factores complementarios (en especial, productividad de la tierra y tecnología), y desde luego, por cambios positivos en el conjunto.
Los cambios en la densidad de capital solamente se producen con la elevación de inversiones de manera significativa, pero esta no es una condición suficiente. La experiencia muestra que las áreas de fácil introducción de capitales son las de alta rentabilidad en el corto plazo (la especulación financiera), demanda asegurada en el mercado internacional y ventajas comparativas (el caso de la minería y el petróleo, favorecido por la baratura de la mano de obra y los cambios técnico productivos), el consumo básico que garantiza demanda esta vez interna (las áreas del consumo, en cadenas de tiendas y alimentos al paso, en los servicios básicos, como la telefonía y la comunicación en general o la producción de energía y agua). Son áreas de riesgo mínimo, que si son además favorecidas por los precios internacionales y tratos impositivos preferenciales, aseguran inversiones, que pueden alcanzar niveles y ritmo impresionantes, como el de los últimos años, pero no garantizan desarrollo sostenible. Hay muchas razones para este resultado, tanto en el marco económico general que no asegura acumulación interna, como en el reducido efecto directo en el empleo, y la anterior debilidad negociadora frente a los grandes consorcios de capital.
Están por eso pendientes las posibilidades de una mejor negociación y reglas favorables tanto

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para los inversionistas como para el interés nacional, para dar continuidad y futuro a la ruta de la productividad en base a los capitales.

La industria, el sector generador de empleo por excelencia, en cambio, no es objeto de política pues se le adjudica las características adversas del proteccionismo – rentismo, precios altos, ineficiencia – aunque la experiencia muestra que es muy dificultoso que se logre con la apertura y la desprotección, los beneficios supuestos. Así, no se ha eliminado la concertación de precios, ni se ha abaratado el consumo, dados los precios igualmente elevados con márgenes amplios para el comercializador, con frecuencia exportador de capitales. Tampoco puede determinarse que se haya estimulado la eficiencia de las pocas fábricas que han sobrevivido a la competencia en condiciones desiguales de tecnología y escala. La alternativa de controlar y evitar los males proteccionistas mediante reglamentaciones adecuadas para aprovechar las ventajas industriales en el empleo y el desarrollo tecnológico nacionales, no ha tenido presencia en el país. Está por instituirse y practicarse.
Queda un terreno de desarrollo de la productividad que es el más importante y perdurable, y es el del desarrollo del capital humano y del avance tecnológico. No es un objetivo desligado de las políticas macroeconómicas y sectoriales. En lo esencial, se encuentra asociado a la elevación de los niveles educativos más retrasados, que son los que se mantienen en la agricultura minifundaria
o en la economía urbana marginal. Dejando de lado el tema de la productividad en el empleo, lo que aquí se destaca es que se trata de la mayor parte del empleo y la producción nacionales. Con una observación importante: Mientras que el sector de comercio y servicios, predominantemente urbano, es un sector de refugio en términos de empleo, que en nuestro medio no resulta de la modernización; el sector de la agricultura y la ganadería, predominantemente rural, está al inicio de la cadena productiva, y su elevación de productividad es una condición esencial para alimentar
la industria, con mayor razón en un país de abundante dotación de minerales.
El reto de elevar la productividad agraria es, sin embargo, bastante exigente, especialmente por tratarse de un sector que ha sido abandonado y cuyos trabajadores y sus familias han sufrido hace siglos todos los efectos adversos de las políticas anteriores (e incluso de externalidades como las catástrofes sísmicas y climáticas; o sociales, como el terrorismo), hasta instalar a su población en la pobreza masiva.
Entre productores agrarios, es cada vez más difícil poder desarrollar políticas de transferencia y desarrollo tecnológico, debido a los profundos atrasos en salud y educación y a la débil infraestructura logística y humana para producir el salto exponencial que se requiere en este sector12. Este salto es, en apariencia, técnico; en esencia, humano.
En suma, cambiar los cánones del desarrollo de nuestra producción, no puede esquivar nuestros problemas históricos y estructurales más profundos, salvo que se mantenga el camino de la segmentación y el aislamiento. Este es el camino de la sorda confrontación entre un sector del país de alta productividad pero con pocas personas y efectos asociados a la economía internacional,
y otro sector, ampliamente mayoritario, de baja productividad, pero aún así, concentrado en los débiles mercados internos y su frustración creciente. Es también, en términos de sectores, el reto exigente de recuperar el proceso frustrado desde la producción extractiva hacia la transformación productiva y la modernización de los servicios – imposible sin asumir los procesos previos – en un escenario con mayores asociaciones públicas y privadas con ventajas para ambos.
12 Un elemento muy significativo y crucial en la superación de este abandono, son los institutos técnicos del Estado que tienen la obligación de producir técnicos agrícolas. Existen en casi todas las provincias y serían un punto neurálgico para introducir nuevos criterios en la definición de las carteras de cultivos, el control de la calidad de los suelos, la selección de semillas y plantones, el mejoramiento genético pecuario. Pero en la medida que casi todos carecen de laboratorios y de profesores no son capaces de generar el cambio.